ביהמ"ש הורה לועדה לתכנון ובנייה להכין תסקיר במסגרת הליכי תכנון ובנייה של כביש מס' 551

השופט ע' פוגלמן:

           הוועדה המחוזית לתכנון ולבניה מחוז מרכז אישרה תכנון מפורט של כביש מס' 551 (תכנית המתאר המפורטת מח/84). האם בגדר הליכי התכנון של הכביש היה עליה להורות על הכנת תסקיר השפעה על הסביבה? זו השאלה העומדת להכרעה בערעור שלפנינו.

רקע עובדתי ותכנוני

1.        כביש מס' 551 (להלן: כביש 551) מתוכנן להיסלל באזור השרון, כ"כביש רוחב" שיחבר את כביש מס' 2 במערב עם כביש מס' 6 ("חוצה ישראל") במזרח (מחלף אייל), דרך כביש מס' 4 (מחלף הדרים). כביש 551 הותווה בתמ"א 3 - תכנית המתאר הארצית לדרכים משנת 1976 (להלן: תמ"א 3). בתשריט תכנית המתאר המחוזית, מחוז מרכז, תמ"מ 21/3 (להלן: תמ"מ 21/3), אשר נכנסה לתוקף בחודש נובמבר 2003, מסומן תוואי הכביש כ"דרך נופית", המוגדרת בתקנון התכנית כ"קטע דרך העובר בתחום שיועד בתוכנית לשמורת טבע, לגן לאומי, לשמורת נוף או בתחום אזור המוגדר על ידי מוסד התכנון כאזור בעל רגישות נופית". בתמ"א 35 - תכנית מתאר ארצית משולבת לבניה, לפיתוח ולשימור (להלן: תמ"א 35), אשר אושרה בחודש נובמבר 2005 (ופורסמה למתן תוקף בחודש דצמבר 2005) מוגדר אזור נחל פולג, בו עתיד הכביש לעבור, כ"מכלול נופי" - "שטח פתוח ברובו בעל רגישות נופית גבוהה שמקורה בשילוב של ערכי נוף וטבע עם מעשה ידי האדם: חקלאות, מורשת או דת".

2.        עניינו של הערעור שלפנינו, כאמור, בתכנית המתאר המפורטת מח/84 (להלן: התכנית) אשר מסדירה תכנון מפורט של תוואי כביש 551 בחלקו המזרחי, אשר גובל בכביש מס' 4 במערב ובכביש מס' 6 במזרח (להלן: החלק המזרחי; חלקו האחר של הכביש, המשתרע מכביש מס' 4 במזרח לכביש מס' 2 במערב ומצוי מחוץ לתחום התכנית, יכונה להלן: החלק המערבי). עוד קודם לאישורה של התכנית, אושר תוואי כביש 551 במסגרת תכניות מתאר מקומיות שונות, כ"דרך מקומית". בחלק מתכניות אלו הותנתה סלילת הכביש באישורן של תכניות מפורטות נוספות.

           הליכי התכנון של התכנית החלו עוד בשנת 1993. ביום 5.5.93 הוחלט להפקיד את התכנית בתנאים, וביניהם, ביצוע בדיקה אקוסטית ועריכת דו"ח נופי. בהחלטה נוספת מיום 8.9.94 שבה הועדה המחוזית והחליטה להפקיד את התכנית בתנאים, ובכללם קבלת תוצאות בדיקה אקוסטית מקדמית. נקבע כי התכנית תופקד לאחר קבלת תוצאות הבדיקה, אם זו תקבע שאין צורך בתסקיר השפעה על הסביבה. "היה ותצביע הבדיקה המקדמית על צורך בתסקיר השפעה תובא התוכנית לדיון נוסף במליאה לאחר שיוכן תסקיר עפ"י הנחיות המשרד לאיכות הסביבה". בהמשך הדברים, ולאחר שהוגש דו"ח אקוסטי, נמסר ממחוז מרכז של המשרד לאיכות הסביבה (במכתב מיום 20.3.95) כי "אין סיבה לדרוש תסקיר השפעה על הסביבה". בחלוף מספר שנים, ביום 25.12.00, ניתן לתכנית אישור הועדה לשמירה על קרקע חקלאית ושטחים פתוחים (ולקחש"פ), לפי סעיף 6 לתוספת הראשונה לחוק התכנון והבניה, התשכ"ה - 1965 (להלן: חוק התכנון והבניה).

3.        הליכי התכנון התמשכו, וביום 14.8.01, עוד בטרם הופקדה התכנית, פנתה נציגת השר לאיכות הסביבה במשיבה 2 (להלן: נציגת השר והועדה המחוזית, בהתאמה) ללשכת התכנון המחוזית בדרישה להכנת תסקיר השפעה על הסביבה (להלן: תסקיר) לתוואי המוצע. זאת בשל כך שמאז ההחלטה על הפקדת התכנית בשנת 1994 "חלו שינויים בתחום התפיסה הסביבתית והתכנונית במחוז בכלל ובאזור המדובר בפרט". במכתבה עמדה נציגת השר על החשיבות של אזור אגן הפולג; על כי התכנית "איננה ברמה מפורטת דייה כדי שניתן יהיה לקבל מידע ברור לגבי חתכי רוחב מייצגים, הטיפול הנופי המוצע ועוד"; ועל פגמים נוספים שנטען כי נפלו בתכנית. המשיבה 3 (מע"צ), יוזמת התכנית, נתנה הסכמתה לעריכת תסקיר, וביקשה לקבל הנחיות להכנתו. במכתב נוסף מיום 2.1.02, שנשלח לקראת דיון שעתיד היה להיערך בעניין זה בועדה המחוזית, פרטה נציגת השר את הנחיות המשרד לאיכות הסביבה לעריכת התסקיר, ושבה ועמדה על החשיבות והרגישות של האזור בו עתיד הכביש לעבור. בסיכומו של המכתב נאמר כך: "אנו מוצאים לנכון לדרוש בחינת חלופות רחבות בבחינה מערכתית לתוואי המוצע, חלופות שיוצגו לועדה המחוזית. מצ"ב הוראות להכנת פרקים א' ו-ב' לתסקיר השפעה על הסביבה עפ"י חוק, פרקים שמתפקידם להציג את נתוני הסביבה אליה מתייחסת התכנית, את הערכים החזותיים ושימושי הקרקע באזור, ואת החלופות התכנוניות לתואי המוצע". בתום דיון שערכה ביום 9.1.02, החליטה הועדה המחוזית שלא להורות על עריכת תסקיר. הועדה המחוזית ציינה כי "נציגת השר הבהירה כי בקשתה הינה רק לערוך פרקים א' וב' לתסקיר הדנים בתיאור הסביבה ופירוט הסיבות לעדיפות המיקום המוצע של התכנית והפעילות הנובעת ממנה - לשם בחינת חלופות". נקבע כי "אין צורך בעריכת פרקים א' ו-ב' לתסקיר לצורך בחינה חדשה ונוספת של הדרך" שכן נושא החלופות לדרך מוצה בגדר הבחינה שנערכה בתכנית המתאר הארצית ותכנית המתאר המחוזית. משכך, דחתה הועדה את הדרישה לעריכת תסקיר וציינה כי היא חוזרת על החלטתה להפקדת התכנית. המערערת 1 (החברה להגנת הטבע) עתרה לבית המשפט לענינים מינהליים בתל-אביב-יפו נגד החלטה זו (עת"מ 1583/02), ועתירתה נמחקה לבקשתה ביום 8.1.03, לאחר שהופנתה למיצוי טענותיה בדרך של הגשת התנגדות לתכנית בפני הועדה המחוזית.

           לאחר הפקדת התכנית, ביום 28.8.02, הוגשו לה התנגדויות, ובכללן זו של החברה להגנת הטבע. בהתנגדות נטען כי יש לבטל את הליכי התכנון ולערוך תסקיר השפעה על הסביבה, כדרישת נציגת השר. התנגדות דומה הוגשה גם מטעם הרשות לשמירת הטבע והגנים הלאומיים (להלן: רשות הטבע והגנים). התנגדויות אלה נדחו בהחלטת ועדת המשנה להתנגדויות של הועדה המחוזית מיום 3.8.03 (להלן: הועדה המחוזית). הועדה המחוזית ציינה בהחלטתה כי הדרישה לעריכת תסקיר הועלתה רק ביום 14.8.01, כאשר במהלך פרק הזמן שחלף מאז שנת 1993 לא דרש המשרד לאיכות הסביבה שיוכן תסקיר, והסתפק בחוות דעת סביבתית בלבד. הועדה חזרה על עמדתה כי "בקשת המתנגדים לערוך את פרקים א' וב' לתסקיר בלבד, שעניינם תיאור הסביבה ופירוט הסיבות לעדיפות המיקום המוצע של התכנית והפעילויות הנובעות ממנה, הינה דרישה לפתוח מחדש דיון עקרוני בדבר החלופות לדרך". הועדה עמדה על החלטות שהתקבלו בהתייחס למיקום כביש 551 ובין היתר, על כך שתוואי הכביש אושר בתמ"א 3, ובתמ"מ 21/3, אשר ביום 14.5.02 הוחלט לתת לה תוקף "ומכאן שמדובר בתכנון ארצי ומחוזי המנחה ועדה זו". הוסף כי גם אם היה נערך תסקיר והיו נבדקות חלופות, טווח הבדיקה היה מוגבל, נוכח הוראות תמ"א 3, המתירות סטייה מרבית של 750 מטר מתוואי הדרך שנקבע בה. כן נדחתה הטענה כי נוכח הוראת תקנה 3 לתקנות התכנון והבניה (תסקירי השפעה על הסביבה), התשמ"ב - 1982 (להלן: תקנות התסקירים הישנות), מקום בו מוצגת דרישה לעריכת תסקיר מטעם נציג שר בועדה המחוזית קמה חובה לערכו, בלא שיוקנה שיקול דעת לועדה. הועדה המחוזית התייחסה גם לגופן של הטענות בדבר השפעת הכביש על הסביבה, ולטענות רשות הטבע והגנים והחברה להגנת הטבע כי הכביש יגרום ל"פגיעה הרסנית בשמורת טבע ביצת פולג" ויעבור "באזורים שהם רגישים וערכיים מבחינה סביבתית תוך קיטוע וחיסול רציפות השטח הפתוח". הועדה ציינה כי עניינה של התכנית הוא בקטע המזרחי של כביש 551 בלבד, וכי "האזורים בעלי הרגישות הנופית המיוחדת וערכי מצויים מעברו המערבי של כביש 4 ולא בתחומי התכנית הנדונה. אולם הועדה ערה לכך כי גם לשטח הנדון יש ערכים נופיים, אקולוגים ותרבותיים חברתיים ויש לשמר ככל האפשר את יחודו כחיץ ירוק". הועדה ציינה כי נוכח אלה, שקלה לקבל את ההתנגדות, אבל מכיוון שכביש 551 כבר נכלל בתכניות מקומיות מאושרות, עדיף לאשרו כדרך ראשית "אשר תיסלל בסטנדרטים המקובלים כיום ועפ"י תכנית פיתוח המטפלת בשולי הדרך ומונעת ירידות ועליות לא מבוקרות ממנו ואליו". בסיכום, החליטה הועדה המחוזית ליתן תוקף לתכנית, בכפוף למספר תנאים, ובכללם "שינוי דרוג הכביש מדרך אזורית לדרך ראשית".

           החברה להגנת הטבע ביקשה, וקיבלה, רשות לערור למועצה הארצית לתכנון ולבניה (להלן: המועצה הארצית) על החלטת הועדה המחוזית, אולם איחרה את המועד להגשת הערר. בקשתה של החברה להגנת הטבע להארכת מועד נדחתה בהחלטתה מיום 15.2.04 של יושבת-ראש המשיבה 1 (ועדת העררים). בצד האמור נקבע, כי מכיוון שממילא היו תלויים ועומדים עררים נוספים בעניין התכנית (אשר הוגשו מטעם צדדים אחרים), ועל מנת שיישקלו ההיבטים הסביבתיים אותם ביקשה החברה להגנת הטבע להאיר, תזומן היא לדיון בעררים על מנת להשמיע טענותיה, אך בלא שיהיו לה המעמד והזכויות הדיוניות של עורר. ביום 10.6.04 ניתנה החלטה בעררים. בטרם נעמוד עליה, נעשה כאן אתנחתא ונפרט הליכי תכנון נוספים שנגעו לתוואי הכביש, והתנהלו במקביל להליכי התכנון של התכנית נושא הערעור, ועיקרם אלה של תכנית המתאר המחוזית תמ"מ 21/3.

הליכים תכנוניים נוספים

4.        בשנת 1995, במהלך הליכי תכנונה של תמ"מ 21/3, הועלתה הצעה מטעם מתכננת מחוז מרכז במשרד הפנים להסיט את תוואי כביש 551 דרומה, כך שיעבור בסמוך לגבול העירוני של רעננה. המשרד לאיכות הסביבה תמך בהצעה זו (מכתב מ"מ מנהל מחוז מרכז מיום 12.7.95), וכך גם לשכת התכנון המחוזית. ביום 29.1.97 החליטה הועדה המחוזית, על חודו של קול, שלא לתמוך בשינוי מוצע זה. בהמשך הדברים, נערך ביום 4.8.98 דיון בועדת המשנה לנושאים תכנוניים עקרוניים של המועצה הארצית (להלן: ולנת"ע) בנושא תיקון 21ב לתכנית המתאר הארצית לדרכים - תמ"א 3, אשר עניינו, כפי שעולה מן התיעוד שלפנינו, בחלק המערבי של הכביש (לשיטת המערערות, הגם שמבחינה פורמאלית עניינו של דיון זה היה החלק המזרחי של הכביש, הלכה למעשה הוא נסב על תוואי הכביש כולו). בסיום הדיון הוחלט להמליץ כי הכביש יישאר בתוואי הקיים. ביום 31.8.98 הוגשה ליושב-ראש המועצה הארצית בקשה לקיים דיון חוזר בהחלטה האמורה. בישיבת המועצה הארצית שנערכה במועד סמוך, הוחלט שלא לאשר את פרוטוקול ישיבת הולנת"ע מיום 4.8.98 בעניין האמור, וכי "ההחלטה לגביו תתקבל לאחר שמינהל התכנון יביא תשובה מסודרת לטענות שהעלו בפניה אל היו"ר לדיון חוזר". בסופו של יום, דיון חוזר לא התקיים. עם זאת, נושא עריכת הדיון החוזר שב ועלה ביום 14.5.02, בעת שדנה הולנת"ע בהתנגדויות לתמ"מ 21/3. בהחלטת הולנת"ע נקבע כי "הועדה רושמת לפניה את הצורך לקיים דיון חוזר בהקדם, במסגרת תמ"א 3 בנושא תוואי דרך 551 במועצה הארצית. במידה ויוחלט על שינוי, עד לעריכתה של התכנית לאישור, יתוקן התשריט בהתאם". לבסוף אושרה תמ"מ 21/3 בלא שנערך דיון חוזר, ונכנסה לתוקף בחודש נובמבר 2003 (נעיר בהקשר זה כי החברה להגנת הטבע הגישה התנגדות לתמ"מ 21/3 שנסבה, בין היתר, על תוואי כביש 551, אך זו נדחתה).

החלטת ועדת העררים

5.        נזכור דברים אלה להמשך הדיון ונחזור, בשלב זה, לתכנית שלפנינו. בהחלטתה מיום 10.6.04 דנה ועדת העררים בעררים שהוגשו לה על ההחלטה לאשר את התכנית למתן תוקף. ועדת העררים קבעה כי התנאי שהציבה הועדה המחוזית, לפיו ישונה סיווג הכביש מדרך אזורית לדרך ראשית אינו סביר, והוא בוטל (קביעות נוספות בהחלטה בעניין העררים האמורים אינן נוגעות לענייננו ולא נרחיב בהן). בצד אלה דנה ועדת העררים בטענות החברה להגנת הטבע (אשר כאמור, לא ניתן לה מעמד של עוררת פורמלית) ודחתה אותן. ועדת העררים קבעה כי עריכת תסקיר לא היתה מביאה לביטולו של הכביש, שכן המועצה הארצית החליטה על נחיצותו של הכביש, וההתנגדויות בעניין זה נדחו כולן. לפיכך, גם אם היה נערך תסקיר, לא ניתן היה לכלול בו הנחיות בדבר נחיצותו או אי נחיצותו של הכביש. ועדת העררים העירה כי אמנם תוואי כביש 551 נמצא בדיונים במועצה הארצית, אך זאת בהתייחס לחלקו המערבי, שאינו נושא ההליך שלפניה. לגוף הדברים, ציינה ועדת העררים כי לפי דרישת הועדה המחוזית צורפו לתכנית נספח נופי ונספח אקוסטי, אשר אושרו על ידי המשרד לאיכות הסביבה. בכך יש לראות משום ויתור של המשרד לאיכות הסביבה על דרישתו המוקדמת לעריכת תסקיר. ויתור זה גם נלמד מכך שהמשרד לאיכות הסביבה לא הצטרף כצד לערר, בין כעורר, בין כמשיב. הוסף כי ישנם מקרים רבים בהם נספח אקוסטי ונספח נופי ממצים את המידע הדרוש בתסקיר, על אף שכותרתם שונה. בהתייחס לטענה כי דרישת נציגת השר מקימה חובה לערוך תסקיר, ציינה ועדת העררים כי מכוח הוראת המעבר שבתקנה 19 לתקנות התכנון והבניה (תסקירי השפעה על הסביבה), התשס"ג - 2003 (להלן: תקנות התסקירים החדשות) רשאית היתה הועדה המחוזית להחיל על התכנית את תקנות התסקירים החדשות, אשר אין חולק שמכוחן מוקנה למוסד התכנון שיקול דעת באם להורות על הכנת תסקיר (על נוסחה של הוראת המעבר נעמוד בהמשך הדברים). ועדת העררים עמדה על הנימוקים שציינה הועדה המחוזית וקבעה כי משאושר כביש 551 בתמ"א 3 ובתמ"מ 21/3 "לא ניתן היה לדון שוב בדלת האחורית בנחיצותו של הכביש אגב עריכת תסקיר".

פסק דינו של בית המשפט לענינים מינהליים

6.        המערערות עתרו לבית המשפט לענינים מינהליים נגד החלטתה של ועדת העררים. בפסק דינו של בית המשפט לענינים מינהליים (כב' סגנית הנשיא א' קובו) נקבע כי היה מקום לדחות העתירה על הסף מחמת העדר מעמד למערערות: לחברה להגנת הטבע משום שלא הגישה ערר במועד למרות שניתנה לה הרשות לכך, ולמערערת 2 (אדם טבע ודין) משום שכלל לא הגישה התנגדות לתכנית. בצד האמור, החליט בית המשפט לדון בעתירה לגופה בהתחשב באופי הטענות המוצגות בה. ראשית נדרש בית המשפט לשאלת הצורך בעריכת תסקיר לשם בחינת חלופות לתוואי הכביש. בית המשפט קבע כי תוואי כביש 551 אושר הן בתמ"א 3, הן בתמ"מ 21/3, שהן תכניות מתאר ברמה הירארכית-תכנונית גבוהה יותר. לפיכך "דרישת העותרות לקבוע כי התוכנית נעדרת תוקף בשל כך שלא נערך תסקיר השפעה על הסביבה הבוחן 'חלופת אפס', קרי העדר כל נחיצות של הכביש הינה, הלכה למעשה, תקיפת תוכניות מתאר ארצית ומחוזית שאינן בסמכות בית משפט זה". בית המשפט המשיך ובחן את שאלת הצורך בעריכת התסקיר לצורך הקמה וריכוז של מסד נתונים לגבי הסביבה אליה מתייחסת התכנית. בית המשפט דחה את הטענה כי היתה חובה להורות על עריכת תסקיר לצורך האמור. נקבע כי דרישת נציגת השר להכין תסקיר הועלתה בשיהוי ניכר ולאחר שהיתה הסכמה מצד המשרד לאיכות הסביבה להליכים שננקטו. עוד קבע בית המשפט כי הפרשנות לפיה דרישת נציגת השר לפי תקנה 3 לתקנות התסקירים הישנות הקימה חובה לערוך תסקיר "איננה פרשנות סבירה. המחוקק העניק למוסדות התכנון את הסמכות המקצועית להכריע בשאלות של תכנון והבניה. אין בדרישת המשרד לאיכות הסביבה משום כזה ראה וקדש, כאשר הגוף המוסמך להחליט הוא מוסד התכנון". הוסף כי ניתן היה להחיל על התכנית את תקנות התסקירים החדשות מכוח הוראת המעבר שבתקנה 19 להן, שכן אלו נכנסו לתקפן עובר לקיום הדיון בועדת העררים, וכי "מקובלת עלי הנמקת ועדת הערר והשימוש שנעשה בתקנה 19 על מנת להחילן על התוכנית, הן בשל חלוף השנים, הן מטעמי יעילות, והן משום שלא מצאתי בעתירה ובתגובה המפורטת של העותרות מדוע שינה המשרד לאיכות הסביבה טעמו דווקא בשנת 2001". בית המשפט ציין כי ניתן להורות על עריכת תסקיר גם מכוח הוראות תמ"א 3, אלא שההחלטה שלא לעשות כן אינה חורגת ממתחם הסבירות, ואינה מצדיקה התערבות של בית המשפט. הוסף כי תמ"א 3 מאפשרת סטייה מרבית של 750 מטר מציר הדרך שנקבע בה. לפיכך "ממילא אין התסקיר יכול לערוך שינויים דרמטיים (ובודאי שלא לבחון חלופת אפס כטענת העותרות) בתוואי המאושר". נוכח כל אלה, נדחתה העתירה, ומכאן הערעור שלפנינו.

טענות הצדדים

7.        המערערות מבקשות את ביטול ההחלטה על אישור התכנית ואת החזרתה לדיון בפני הועדה המחוזית לשם עריכת תסקיר. לטענתן, שגה בית המשפט בקביעתו שדרישת נציגת השר אינה מקימה חובה - לפי תקנות התסקירים הישנות - לערוך תסקיר. עוד מדגישות הן כי גם בהעדר חובה כאמור, במקרה הנוכחי - שעניינו בתכנית לכביש רוחב הצפוי לפגוע באחד השטחים הפתוחים החשובים במרכז הארץ - ההחלטה שלא להורות על עריכת תסקיר היא בלתי סבירה ומחייבת התערבות שיפוטית. עוד נטען כי שגה בית המשפט עת קבע כי גם אם היה נערך תסקיר, לא היה ניתן לבחון בגדרו חלופות לתוואי הכביש במרחב, בין היתר, משום שזה אושר בתכנית מתאר ארצית ומחוזית. לשיטת המערערות, מעצם מהותו של תסקיר והגדרתו בחוק, כמו גם מהוראות התקנות וההלכה הפסוקה, נובע כי במקרה המתאים, תסקיר יכול ואף חייב לבחון חלופות לתוואי במרחב.

           ועדת העררים והועדה המחוזית טוענות כי יש לדחות את הערעור בהעדר עילה להתערב בפסק דינו של בית המשפט לענינים מינהליים. הן מדגישות כי עניינה של התכנית הוא בחלק המזרחי של כביש 551, אשר רגישותו הסביבתית נמוכה מזו של החלק המערבי וכי הדרישה להכנת תסקיר הועלתה לראשונה בשנת 2001. לשיטתן, לא היתה חובה לערוך תסקיר בעניין התכנית, והחלטות הועדה המחוזית וועדת העררים שלא לחייב בעריכת תסקיר הן החלטות סבירות, אשר לא היתה עילה להתערב בהן.

           מע"צ סבורה אף היא כי דין הערעור להידחות. לשיטתה, במקרה שלפנינו לא קמה חובה לערוך תסקיר, ולא נפל פגם בהחלטה שלא להורות על עריכתו. התוואי הנוכחי, לרבות משמעויותיו הסביבתיות והאפשרות למזערן, נבדקו במלואם. עוד עומדת מע"צ בטיעוניה על נחיצותו התחבורתית של כביש 551 ועל הצורך בהשלמתו בהקדם.